平壤城破，高句丽王族、百官被俘，权臣泉男生授首，标志着这个立国七百余年的东北亚强国，在唐军海陆并进的铁拳下，终于彻底崩塌。然而，对于身为辽东道行军大总管、实际上的战后最高处置者李瑾而言，真正的挑战，才刚刚开始。
战火虽已基本平息，但平壤城内外，乃至整个高句丽故地，仍然是一片混乱。泉男生残余党羽的零星抵抗尚未完全肃清，散兵游勇、溃兵盗匪啸聚山林，滋扰地方。更重要的是，如何处置这片广袤的土地和其上数百万的高句丽遗民，成为摆在李瑾和洛阳朝廷面前最紧迫、也最棘手的难题。
五月的平壤，天气渐热。李瑾并未入住奢华但略显阴森的原高句丽王宫，而是将行辕设在城北一处相对完整、原本属于某个高句丽大贵族的府邸内。府邸大堂被临时改作节堂，墙上悬挂着巨大的高句丽故地山川舆图，上面密密麻麻标注着唐军的控制点、已降城池、残敌活动区域以及重要的道路、关隘、粮仓。
每日，各种文书、军报、民情如同雪片般飞来。有各部将领汇报肃清残敌、收降纳叛进展的；有粮草官报告缴获物资、但同时也忧心本地存粮不足、大军补给压力日增的；有斥候送回各地城主、酋长态度暧昧、骑墙观望情报的；还有新罗方面使者再次前来，言辞恭谨但目的暧昧，无非是想探听唐军虚实、并在战后分一杯羹……
李瑾案头的文书堆积如山。他深知，军事征服只是第一步，甚至可以说是相对容易的一步。如何将这片土地真正纳入大唐版图，实现长治久安，避免重蹈前隋乃至本朝太宗时期“旋得旋失”的覆辙，才是真正的考验。高句丽不同于突厥、吐谷浑，它是一个有着悠久历史、成熟文化、严密社会组织、以及强烈民族认同的农耕-山城复合型政权，其民众对中原王朝的认同感远不如那些游牧部族。简单的羁縻、册封其王室后人，恐怕难以杜绝日后再生叛乱。
一连数日，李瑾召集麾下主要将领、幕僚，以及熟悉辽东事务的文官（如原安东都护府官员、投降的高句丽“知唐派”文士等），反复商讨战后治理之策。争论异常激烈，大致形成了以下几种意见：
以梁建方、孙仁师等将领为代表的“强力镇戍派”主张，应在高句丽故地仿照安西、安北都护府旧例，设立强大的都护府，屯驻重兵，分割其地，迁其豪强，直接管辖，实行高压控制，稍有异动，即行镇压。此策见效快，威慑力强，但所需驻军极多，耗费巨大，且易激起当地民众持续反抗。
以杜宾客、高侃等熟悉边务的
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