节度使、观察使、乃至一些强势的都督、刺史，都在借“边患”、“备盗”、“安民”等种种理由，或公开募兵，或整合地方武装，或截留财赋，或插手行政，一步步地将治下的军、政、财权更多地集中到自己手中。朝廷的诏令，在这些地方，执行起来开始打上折扣，或者被附加了地方长官的“解读”。而朝廷对此，往往只能睁一只眼闭一只眼——在安西大败、内部不稳的阴影下，稳定地方、不生变乱，似乎比维护朝廷法度更为紧要。
这是一种缓慢而危险的侵蚀。当中央强大时，这些行为会被视为“逾制”而受到压制。但当中央虚弱、内忧外患时，这些行为便获得了滋生的土壤，并迅速蔓延。节度使们（或拥有类似权力者）蓄养的私兵（无论叫什么名字），逐渐与主将形成了牢固的人身依附关系，其忠诚于给自己发饷、决定自己前程的节帅，远甚于那个遥远而模糊的朝廷。地方财富被截留用于供养这些军队，进一步削弱了中央的财力，强化了地方的独立性。
“藩镇”的雏形，在帝国广袤的疆土上，如雨后的毒菇，悄然冒头。它们或许尚未公开挑战中央权威，或许名义上依然尊奉长安，但其内在的离心倾向和自主性，正在一天天增强。
当李瑾奉诏入宫，在紫微宫偏殿面见武则天时，他看到的是一张疲惫而阴郁的容颜。案头上，除了安西的紧急军报，还堆叠着来自剑南、山南、河南、河东等地的奏章——无一例外，都是请求扩军、截留赋税、便宜行事的。
“看看吧，相王。”武则天将几份奏章推到李瑾面前，声音带着压抑的怒火和深深的无力，“个个都说要防备吐蕃，要绥靖地方，要保境安民。要兵，要粮，要权！朝廷不给，他们就要‘自行筹措’。好啊，真是朕的好臣子，都学会替朕分忧了！”
李瑾快速浏览着，心越来越沉。刘延嗣要“借”贷百万、私开矿冶；张守瑜在整合“团结兵”；崔浞在串联地方豪强武装……这些请求，单独看似乎都“情有可原”，但合在一起，描绘出的是一幅中央权威加速流失、地方势力坐大拥兵的骇人图景。
“天后，”李瑾放下奏章，沉声道，“此风绝不可长！今日他们以‘备边’、‘安民’为由截留赋税、私募兵马，明日便可找其他理由抗拒朝命，截留漕粮，甚至……划地自守。朝廷如今困于安西之败，财政拮据，若再放任地方如此，则天下裂土之势，恐将由此而始！”
武则天何尝不知？她揉着发胀的额角：“朕岂能不知？然则，安西亟待救援，朝廷无兵可派。各地若不加紧
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